今年8月31日，國家食藥總局發布《食品生產許可管理辦法》與《食品經營許可管理辦法》，均自10月1日起實施。兩辦法與原質檢、工商總局對應的規章相比，均有不少創新。但所有創新
，必須基於依法、進(jin)步(bu)的(de)思(si)想(xiang)，以(yi)可(ke)看(kan)得(de)見(jian)的(de)管(guan)理(li)效(xiao)益(yi)和(he)社(she)會(hui)效(xiao)益(yi)為(wei)預(yu)期(qi)，並(bing)經(jing)得(de)起(qi)實(shi)踐(jian)檢(jian)驗(yan)，否(fou)則(ze)就(jiu)有(you)嘩(hua)眾(zhong)取(qu)寵(chong)的(de)嫌(xian)疑(yi)，甚(shen)至(zhi)陷(xian)入(ru)進(jin)退(tui)維(wei)穀(gu)的(de)境(jing)地(di)。當(dang)然(ran)，這(zhe)不(bu)是(shi)筆(bi)者(zhe)議(yi)論(lun)的(de)主(zhu)題(ti)。本(ben)人(ren)不(bu)曾(zeng)從(cong)事(shi)過(guo)食(shi)品(pin)監(jian)管(guan)
，對(dui)兩(liang)辦(ban)法(fa)的(de)條(tiao)文(wen)不(bu)求(qiu)甚(shen)解(jie)，但(dan)通(tong)讀(du)全(quan)文(wen)有(you)幾(ji)點(dian)疑(yi)惑(huo)如(ru)噎(ye)喉(hou)中(zhong)。

    一、監管人員上證（上牆）製度。

    今年6月下發的《關於對取消和下放行政審批事項加強事中事後監管意見》中提出，食品藥品許可證件上標注許可事項責任人
、日常監管責任人的姓名後
，基層嘩然一片、噓聲一片。這次兩辦法沿襲了該文件的精神，以規章形式明確了許可簽發人
、日常監管人員上證（上牆）製度。關於對這一製度的評論已有很多，個人隻從行政許可角度談幾點質疑：

    1、適當性。

    行(xing)政(zheng)許(xu)可(ke)是(shi)行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)外(wai)部(bu)管(guan)理(li)事(shi)項(xiang)，是(shi)基(ji)於(yu)許(xu)可(ke)相(xiang)對(dui)人(ren)申(shen)請(qing)而(er)作(zuo)出(chu)的(de)行(xing)為(wei)。許(xu)可(ke)證(zheng)件(jian)是(shi)行(xing)政(zheng)許(xu)可(ke)結(jie)果(guo)的(de)書(shu)麵(mian)憑(ping)證(zheng)，是(shi)對(dui)申(shen)請(qing)人(ren)行(xing)政(zheng)許(xu)可(ke)申(shen)請(qing)的(de)應(ying)答(da)
，因(yin)此(ci)所(suo)登(deng)載(zai)的(de)內(nei)容(rong)應(ying)與(yu)申(shen)請(qing)的(de)許(xu)可(ke)事(shi)項(xiang)對(dui)應(ying)為(wei)原(yuan)則(ze)。日(ri)常(chang)監(jian)管(guan)人(ren)員(yuan)是(shi)否(fou)屬(shu)於(yu)行(xing)政(zheng)許(xu)可(ke)事(shi)項(xiang)
？答(da)案(an)顯(xian)然(ran)是(shi)否(fou)定(ding)的(de)，那(na)隻(zhi)是(shi)行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)內(nei)部(bu)管(guan)理(li)的(de)分(fen)工(gong)問(wen)題(ti)，並(bing)非(fei)申(shen)請(qing)人(ren)申(shen)請(qing)的(de)範(fan)圍(wei)。將(jiang)內(nei)部(bu)管(guan)理(li)事(shi)項(xiang)借(jie)助(zhu)外(wai)部(bu)文(wen)書(shu)加(jia)以(yi)表(biao)達(da)，有(you)“竊取”許可證功能之嫌，其適當性就值得商榷。從兩辦法的規定看，這個製度會增加對被許可人正常的生產經營活動額外的幹擾。

    2、誰該上證（上牆）

？

    兩liang辦ban法fa指zhi的de日ri常chang監jian管guan人ren員yuan，到dao底di是shi一yi個ge人ren還hai是shi一yi個ge群qun體ti

？根gen據ju相xiang關guan條tiao文wen，日ri常chang監jian管guan人ren員yuan是shi指zhi負fu責ze對dui食shi品pin生sheng產chan經jing營ying活huo動dong進jin行xing日ri常chang監jian管guan的de工gong作zuo人ren員yuan，承cheng擔dan對dui所suo管guan轄xia的de食shi品pin生sheng產chan經jing營ying者zhe實shi施shi全quan覆fu蓋gai檢jian查zha的de職zhi責ze。因yin此ci日ri常chang監jian管guan人ren員yuan無wu疑yi是shi一yi個ge群qun體ti。既ji然ran是shi一yi群qun人ren，那na麼me所suo有you相xiang關guan人ren的de姓xing名ming都dou應ying上shang證zheng（上牆）才顯真實和公平。如果隻打一個人姓名，老百姓是否可以質疑發證機關隱匿其他人員、信(xin)息(xi)不(bu)夠(gou)公(gong)開(kai)呢(ne)？但(dan)許(xu)可(ke)證(zheng)不(bu)是(shi)人(ren)員(yuan)花(hua)名(ming)冊(ce)

，容(rong)不(bu)下(xia)一(yi)堆(dui)的(de)大(da)名(ming)。所(suo)以(yi)法(fa)規(gui)文(wen)件(jian)中(zhong)應(ying)該(gai)寫(xie)成(cheng)日(ri)常(chang)監(jian)管(guan)者(zhe)代(dai)表(biao)才(cai)對(dui)。但(dan)誰(shui)是(shi)監(jian)管(guan)者(zhe)代(dai)表(biao)呢(ne)？應(ying)該(gai)是(shi)行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)的(de)主(zhu)要(yao)負(fu)責(ze)人(ren)吧(ba)。這(zhe)一(yi)點(dian)是(shi)萬(wan)萬(wan)不(bu)能(neng)點(dian)破(po)的(de)，否(fou)則(ze)這(zhe)個(ge)製(zhi)度(du)的(de)執(zhi)行(xing)將(jiang)會(hui)打(da)水(shui)漂(piao)。如(ru)果(guo)臨(lin)時(shi)工(gong)可(ke)以(yi)，我(wo)看(kan)全(quan)國(guo)清(qing)一(yi)色(se)都(dou)會(hui)打(da)上(shang)最(zui)年(nian)輕(qing)的(de)臨(lin)時(shi)工(gong)的(de)姓(xing)名(ming)。如(ru)果(guo)一(yi)定(ding)要(yao)從(cong)網(wang)格(ge)化(hua)監(jian)管(guan)的(de)角(jiao)度(du)去(qu)解(jie)釋(shi)（總zong局ju十shi分fen推tui崇chong網wang格ge化hua監jian管guan。殊shu不bu知zhi網wang格ge化hua監jian管guan尚shang在zai探tan索suo之zhi中zhong
，是shi一yi種zhong利li弊bi各ge半ban的de監jian管guan機ji製zhi，目mu前qian在zai基ji層ceng盛sheng行xing是shi無wu奈nai的de選xuan擇ze，若ruo將jiang之zhi視shi為wei食shi藥yao監jian管guan之zhi主zhu流liu那na就jiu意yi味wei著zhe去qu專zhuan業ye化hua），這zhe個ge製zhi度du將jiang撕si裂lie行xing政zheng監jian管guan的de整zheng體ti性xing和he協xie調tiao性xing

，徹che底di讓rang食shi藥yao監jian管guan碎sui片pian化hua。一yi線xian執zhi法fa人ren員yuan唯wei有you逃tao離li崗gang位wei消xiao極ji避bi險xian，即ji使shi無wu奈nai留liu守shou一yi線xian崗gang位wei，自zi己ji陣zhen地di尚shang不bu安an穩wen
，哪na管guan“他人地上霜”是很正常的心理反應。

    3
、目的何在
？

    兩辦法沒有明確。總局在《關於對取消和下放行政審批事項加強事中事後監管意見》中表示這一做法的目的是“接受社會監督”。但基層人員的感受不是接受“社會監督”，而是接受“體製的監督”，上層擔心基層懶政、惰政啊。接受社會監督的應該是行政機關全部人員的行為，突出上證（上牆）人員個人有轉移視線的嫌疑。未發生責任事故而先定好責任人，本想體現“最嚴肅的追責”讓人感覺一點也不嚴肅。相反，作為被許可人，他並不領這份“情”，他的第一感覺是這樣的：“許可證批給你了，你得守規矩啊。你看許可證上還有監管人，他會盯著你的。”感覺之後便是“嗬嗬”。許可證上打了個名字就能強化社會監督
，這太看不起國民的智商。信息化的時代，隻要你願意公開的信息
，都有有效

、便捷的途徑。監管人員的姓名、年齡、婚姻、嗜好，在行政機關門戶網站上要寫多少就可多少
，非得將姓名擠在臉蛋大小的許可證上，不言而喻就唯獨成了“責任”的符號。期盼上層盡快出台“食品藥品監管工作免責辦法”，以對衝這一製度的心理衝擊。

    4、後遺症。

    tizhineibudehouyizhengzhelibushuo。zhezhongzhidushejixia，yigejianguanrenyuankendinghuichuxianzaishushizhangshenzhishubaizhangxukezhengshang。namegangweitiaozhenghouzabanne？liangbanfashuo
，keyitongguoqianzhangdefangshizaixukezhengshangbiangeng。zenmeqianzhangne？zhegezhidudemudeshiyaozerenrenshangqiangjieshoushehuijiandu，xukezhengzhengbenbubiangengkongpananyishixianjianduxiaoguo（兩辦法規定正本上牆）。人員幾次調整後

，正本不就成了花臉嗎？變更時要被許可人主動送證上門還是監管人員帶著印章一家家下去呢
？怎麼都是增加成本和“擾民”的行為。當上證（上牆）之外的監管人員前來檢查，萬一被許可人指著許可證說，“你們不寫得很明白嗎，這裏不歸你管”
，youjiangruhejieshi
？zhejianzhishizifushoujiao。yanxialiangbanfashangweikaishishishi，yaopinshengchanxukezhengyexiaofangle。keyiyujiandeshi，xuduozuixianshanglezhengdejianguanrenyuan，jinianhourengranshitamendemingzi，danshishishangzaoyiwujiurenfei。henduoshiqingbuxiwangfashengquewangwangbuxingbeiyanzhong。gaocengtingbujianjicengdeshengyin
，zuoweijicengrenyuanzhidequshiying
，zaishiyingzhongmamu。

    二

、食品生產一企一證原則。

    生產管理辦法提出

，同一個食品生產者從事食品生產活動，應當取得一個食品生產許可證。但是，食品生產分為30多個類別，根據該辦法規定，這些類別的許可管理權限分別屬於省
、市
、縣三級部門（由省級部門進行權限劃分）。當一個食品生產者同時申請多個類別
、而這些類別的管理權限又分別歸屬不同級別的部門時，該向誰提出申請
？三級部門同時批？機關署名和印章蓋誰的？按照《關於對取消和下放行政審批事項加強事中事後監管意見》“誰審批
、誰監管”原則


，許可證上的日常監管人員寫誰
？總不能都寫基層吧？個人愚鈍，這些疑惑還理不出思路，希望總局盡快解惑。

    三
、注銷的強製申請規定。

    注(zhu)銷(xiao)手(shou)續(xu)是(shi)對(dui)原(yuan)行(xing)政(zheng)許(xu)可(ke)效(xiao)力(li)的(de)終(zhong)結(jie)和(he)消(xiao)亡(wang)，與(yu)準(zhun)予(yu)許(xu)可(ke)構(gou)成(cheng)一(yi)始(shi)一(yi)終(zhong)的(de)關(guan)係(xi)。按(an)照(zhao)行(xing)政(zheng)許(xu)可(ke)理(li)論(lun)，行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)作(zuo)出(chu)的(de)注(zhu)銷(xiao)決(jue)定(ding)
，可(ke)能(neng)是(shi)基(ji)於(yu)被(bei)許(xu)可(ke)人(ren)的(de)申(shen)請(qing)
，也(ye)可(ke)能(neng)基(ji)於(yu)法(fa)定(ding)情(qing)形(xing)依(yi)照(zhao)職(zhi)權(quan)作(zuo)出(chu)。前(qian)者(zhe)是(shi)被(bei)許(xu)可(ke)人(ren)主(zhu)動(dong)意(yi)願(yuan)的(de)表(biao)達(da)，應(ying)納(na)入(ru)行(xing)政(zheng)許(xu)可(ke)的(de)範(fan)疇(chou)；後者可能與被許可人意願相背離

，一般更傾向於監管範疇。《行政許可法》第七十條規定的6種主要是指依職權注銷的情形：“有下列情形之一的，行政機關應當依法辦理有關行政許可的注銷手續：（一）行政許可有效期屆滿未延續的
；（二）賦予公民特定資格的行政許可
，該公民死亡或者喪失行為能力的
；（三）法人或者其他組織依法終止的
；（四）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；（五）因不可抗力導致行政許可事項無法實施的；（六）法律、法規規定的應當注銷行政許可的其他情形。”這裏隻討論第四種情形。

    什麼情況下撤回行政許可？《行政許可法》第八條規定：“行政許可所依據的法律、法規、規(gui)章(zhang)修(xiu)改(gai)或(huo)者(zhe)廢(fei)止(zhi)
，或(huo)者(zhe)準(zhun)予(yu)行(xing)政(zheng)許(xu)可(ke)所(suo)依(yi)據(ju)的(de)客(ke)觀(guan)情(qing)況(kuang)發(fa)生(sheng)重(zhong)大(da)變(bian)化(hua)的(de)
，為(wei)了(le)公(gong)共(gong)利(li)益(yi)的(de)需(xu)要(yao)，行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)可(ke)以(yi)依(yi)法(fa)變(bian)更(geng)或(huo)者(zhe)撤(che)回(hui)已(yi)經(jing)生(sheng)效(xiao)的(de)行(xing)政(zheng)許(xu)可(ke)。”什麼情況下撤銷行政許可？許可法第六十九條規定：“（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。”（還有一種撤銷的情形是被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的
，不在敘述之列）。吊銷許可證是《行政處罰法》規定的一個行政處罰種類，適用於被許可人取得行政許可後存在嚴重違法行為的情形。

    不論是撤回還是撤銷，被許可人沒有過錯
，隻是因為情勢所逼
，出現了違背意願的結果。因此許可法規定撤回、撤銷行政許可給被許可人造成財產損失或者合法權益受到損害的，行政機關還應當依法給予補償（賠償）。撤回

、撤銷或者吊銷行政許可（證件）之後，都意味著原行政許可的消亡，許可機關應當辦理行政許可（證件）注(zhu)銷(xiao)手(shou)續(xu)。這(zhe)既(ji)是(shi)法(fa)律(lv)賦(fu)予(yu)的(de)職(zhi)權(quan)，也(ye)是(shi)許(xu)可(ke)機(ji)關(guan)的(de)義(yi)務(wu)和(he)職(zhi)責(ze)，不(bu)管(guan)被(bei)許(xu)可(ke)人(ren)申(shen)不(bu)申(shen)請(qing)，都(dou)是(shi)必(bi)須(xu)履(lv)行(xing)的(de)後(hou)續(xu)性(xing)行(xing)為(wei)。或(huo)者(zhe)說(shuo)，注(zhu)銷(xiao)是(shi)撤(che)回(hui)

、撤銷或者吊銷之後的必由選擇，不受被許可人申請或不申請影響。許可機關在作出撤回
、撤銷或者吊銷決定時
，甚至可以在同一文書中表達注銷的內容。這是許可機關理應的作為，許可法第七十條已講的非常明白。

    但是，兩辦法條文規定，被許可人終止食品生產經營
、食品生產經營許可被撤回、撤銷或者食品生產經營許可證被吊銷的，應當在30個工作日內向原發證的食品藥品監督管理部門申請辦理注銷手續。行政許可遵照“不申不理”原則
，也不主張通過行政機關強製申請來實現（包括申請注銷）。注銷行為幹嘛要違背被許可人的意願呢？許可法不是賦予依職權注銷的路徑嗎
？何必多此一舉！

    如果說因為考慮現實狀況，依法應當注銷而未注銷的市場主體太多（因為很難發現），此舉是為了鼓勵被許可人主動提出
、有you利li於yu的de淨jing化hua管guan理li秩zhi序xu的de話hua，那na相xiang關guan條tiao文wen最zui多duo隻zhi能neng是shi倡chang導dao性xing而er絕jue非fei懲cheng罰fa性xing地di設she定ding。要yao命ming的de是shi
，在zai法fa律lv責ze任ren章zhang節jie中zhong兩liang辦ban法fa規gui定ding，未wei按an以yi上shang規gui定ding申shen請qing辦ban理li注zhu銷xiao手shou續xu的de，由you原yuan發fa證zheng的de食shi品pin藥yao品pin監jian督du管guan理li部bu門men責ze令ling改gai正zheng；拒不改正的，給予警告，並處2000元以下罰款。部分官方行為造成的後果（如撤回、撤銷行政許可），隻字不提補償（賠償）
，竟還要被許可人擔責。將行政機關的主動作為轉化為消極等待，這仍然是不作為的表現。

    《行政處罰法》告訴我們
，行政處罰不是目的
，目的是糾正違法行為，達到教育公民
、法人或者其他組織自覺守法的效果。暫且假設以上條款的設定是依法的、正能量的，那麼被許可人接受處罰之後，還得老老實實地糾正他的違法行為（即提出注銷申請）。令ling人ren啼ti笑xiao兼jian非fei的de是shi，又you設she定ding了le妥tuo協xie性xing條tiao款kuan。兩liang辦ban法fa規gui定ding，食shi品pin生sheng產chan經jing營ying者zhe未wei按an規gui定ding申shen請qing辦ban理li注zhu銷xiao手shou續xu的de，原yuan發fa證zheng的de食shi品pin藥yao品pin監jian督du管guan理li部bu門men應ying當dang依yi法fa辦ban理li食shi品pin生sheng產chan經jing營ying許xu可ke注zhu銷xiao手shou續xu。本ben來lai可ke以yi一yi步bu到dao達da的de路lu徑jing，非fei要yao幾ji經jing周zhou折zhe
，是shi否fou多duo個ge懲cheng罰fa性xing設she定ding更geng能neng維wei護hu監jian管guan部bu門men的de威wei嚴yan呢ne？我wo不bu知zhi其qi所suo以yi然ran！

    四、新老辦法的效力問題。

    一個新職能部門能否廢止其他部門（原職能部門）製定的規章或者規範性文件？本人沒有深入的研究。今年6月25日發布的《藥品經營質量管理規範》第一百八十七條規定：“本規範自發布之日起施行，衛生部2013年6月1日施行的《藥品經營質量管理規範》（中華人民共和國衛生部令第90號）同時廢止。”《食品生產許可管理辦法》第八條也明確：“國家食品藥品監督管理總局製定公布相關食品生產許可審查細則後，地方特色食品等食品生產許可審查細則自行廢止。”既然可以廢止衛生部和質檢部門原製定的規章、規範性文件


，那麼推理也可以廢止質檢總局、工商總局原發布的《食品生產許可管理辦法》
、《食品流通許可證管理辦法》兩個規章。但兩辦法找不到廢止的條文。