對當今食品藥品監管體製的分析應當主要聚焦在食品安全監管體製的發展變化上。藥品監管體製自國家食品藥品監督管理局（今天國家食品藥品監督管理總局的前身）成立以後並沒有什麼變化，隻是隨著食品安全監管體製的變化在變換所屬部門

，其實際監管體製、機製與製度設計一直保持著相對穩定的狀態。但是，當今一些地區以“市場監管體製”替代“食品藥品監管體製”的變革也對藥品監管產生了巨大的影響
，這一點在後文中將一並分析。

    對當今食品安全監管體製的分析同時還必須建立在對既往體製產生、fazhandelishiyangedefenxizongjiezhishang。yinci

，benwendiyibufenshiduishipinanquanjianguantizhilishiyangedejiandanhuiguyufenxi。zailiqingjiwangtizhideyoulaiyulibizhihou，keyiqingxidikandaodangjinshipinyaopinanquanjianguantizhidelishiyuanyuan。benwendierbufenjiangzhezhongduidangjinshipinyaopinjianguantizhidebutongleixingjinxingfenxi，dechuchubujielun。disanbufenshibenwendezhongdian。zaiduishipinyaopinjianguantizhidefazhanfangmian，benwenjiangchangshidechushihezhongguodangjinguoqing
、將食品藥品安全保障這一公共目標收益最大化的體製建設構想。

    本文強調“基於監管實踐的分析”，是希望從“自下而上”的角度對體製的利弊做深入的探討。對某一行政體製的分析當然離不開行政管理學
、行政法學等理論的借鑒，但是罔顧食品藥品監管實踐生態的存在
，則分析將無法難免“不接地氣”，結論最終可能“大而無用”。

一、2013年以前食品藥品監管體製的回顧與分析[1]

    迄今為止

，筆者將食品安全監管的曆史變遷大致分為四個階段，即：以“食品衛生”為主導思想的“單一部門”監管階段（1953～2004）
；以“食品安全”為主導思想的“多部門”初級監管階段（2004～2009）；食品安全監管的“多部門”縱深發展階段（2009～2013）；和以食品安全為主的多種體製並存的“一體化監管”階段（2013～）。

    （一）幾個對體製變革產生巨大影響卻存在爭議的事實。

    一是，2004年以前，中國的食品安全監管是以“食品衛生”為概念
、以衛生行政部門負責的“單一部門”監管體製。這種體製初現於1953年，“新(xin)中(zhong)國(guo)成(cheng)立(li)初(chu)期(qi)，中(zhong)國(guo)政(zheng)府(fu)對(dui)食(shi)品(pin)的(de)關(guan)注(zhu)主(zhu)要(yao)是(shi)充(chong)足(zu)的(de)糧(liang)食(shi)供(gong)應(ying)問(wen)題(ti)，對(dui)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)的(de)關(guan)注(zhu)則(ze)主(zhu)要(yao)源(yuan)於(yu)由(you)衛(wei)生(sheng)問(wen)題(ti)引(yin)發(fa)的(de)疾(ji)病(bing)和(he)中(zhong)毒(du)事(shi)件(jian)。”[2] 1953年
，政務院第167次政務會議決定成立與行政區劃相一致的省、地
、縣三級衛生防疫站。

    1965年
，國務院批轉《食品衛生管理試行條例》，條例規定：“衛生部門應當負責食品衛生的監督工作和技術指導”。這種“單一部門”的體製模式一直延伸到2004年。這一時期的監管以“結果”導向為主
，監管的外延領域、範圍
、以及內容都相對較為簡單。其間，盡管1979年改革開放以後的食品衛生監管內容逐漸豐富
，法律法規逐步建立
，但是整體的“單一部門”的“食品衛生”監管形態並沒有發生根本性的改變。在此期間，雖然衛生部門幾經變革
、努力適應不斷發展變化的食品安全客觀形勢的需要
，但卻依然不能夠滿足食品安全監管任務的要求。盡管有觀點認為食品安全監管的“多部門化”是從1995年開始的，但是從體製變遷的曆史與各部門“三定方案”的規定、以及實際行使的監管職責分析，沒有證據表明在2004年以前
，農業
、質監和工商部門在具體履行行政監管職責方麵真正參與了食品安全監管。[3]有觀點把出入境檢驗檢疫部門對進口食品的監管作為是當年已然是“多部門監管”體製的一個證據列出
，這顯然是不成立的。

    二是，在中國食品安全監管體製的曆史發展中，以“食品安全”為正確概念出現的食品安全監管，是與“多部門分環節監管”模式同時出現的。其標誌應當以2004年《國務院關於進一步加強食品安全工作的決定（國發〔2004〕23號）》為標誌。這也是“食品安全”概念第一次出現在國家級規範性文件裏。

    三是，於2003年成立的國家食品藥品監督管理局並未履行過具體的食品安全監管職責。站在曆史的角度回顧其角色定位，充其量不過是一個“協調者”的角色。與其“三定方案”的職責賦予確實比較吻合，即“綜合監督、組織協調、依法組織對重大食品安全事故的查處”。當時該局內部主責食品安全的機構設置也證明了這一點。

    （二）2004年至2013年的食品安全監管體製的回顧與特點。

    一是“多部門分環節監管”是當時監管體製的主要模式。食品安全監管的具體職責由農業、質監、工商和衛生等四個部門主要負責。同時，商務、出入境
、公安、城管等部門也分別承擔了一些相關職責。二是國家食品安全協調機構（國家食品藥品監督管理局）的設立
，以及在省級出現的三種協調機構設立的模式（即大部分地區沿襲的國家模式、北京的食品安全辦公室設在工商部門的模式
、以及上海協調機構與具體職責合並設立的模式）是(shi)凸(tu)顯(xian)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)監(jian)管(guan)製(zhi)度(du)與(yu)體(ti)製(zhi)開(kai)始(shi)正(zheng)式(shi)登(deng)上(shang)曆(li)史(shi)舞(wu)台(tai)的(de)標(biao)誌(zhi)，其(qi)宣(xuan)示(shi)意(yi)義(yi)大(da)於(yu)其(qi)實(shi)際(ji)發(fa)揮(hui)的(de)作(zuo)用(yong)。三(san)是(shi)從(cong)中(zhong)央(yang)到(dao)地(di)方(fang)的(de)縱(zong)向(xiang)體(ti)製(zhi)建(jian)立(li)順(shun)暢(chang)，各(ge)部(bu)門(men)是(shi)在(zai)原(yuan)有(you)建(jian)製(zhi)上(shang)增(zeng)加(jia)職(zhi)能(neng)

，對(dui)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)監(jian)管(guan)體(ti)製(zhi)的(de)建(jian)立(li)並(bing)無(wu)影(ying)響(xiang)。四(si)是(shi)各(ge)級(ji)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)作(zuo)為(wei)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)的(de)責(ze)任(ren)主(zhu)體(ti)的(de)製(zhi)度(du)設(she)計(ji)開(kai)始(shi)運(yun)行(xing)。但(dan)是(shi)積(ji)蓄(xu)已(yi)久(jiu)的(de)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)問(wen)題(ti)“井噴式”的(de)爆(bao)發(fa)使(shi)公(gong)眾(zhong)的(de)容(rong)忍(ren)底(di)線(xian)不(bu)斷(duan)升(sheng)高(gao)，政(zheng)府(fu)麵(mian)臨(lin)的(de)壓(ya)力(li)不(bu)斷(duan)增(zeng)大(da)，在(zai)無(wu)法(fa)有(you)效(xiao)遏(e)製(zhi)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)問(wen)題(ti)的(de)現(xian)實(shi)中(zhong)
，對(dui)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)監(jian)管(guan)的(de)責(ze)難(nan)自(zi)然(ran)日(ri)益(yi)高(gao)漲(zhang)。然(ran)而(er)
，相(xiang)對(dui)於(yu)剛(gang)剛(gang)組(zu)合(he)到(dao)一(yi)起(qi)的(de)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)監(jian)管(guan)“多兵種”混合編隊而言
，迎戰這種沒有緩衝期的“硬仗”多少有些無奈，由此而產生的諸多監管不力也屬於這一階段無法規避的客觀現象。所以，當時一些以此為依據而對“多部門監管體製”進行否定的觀點從曆史發展的角度看來未免結論下得太早。

    這一時期“多部門分環節”監管體製的利弊與成因分析如下。

    “正收益”分析。

    1、多部門監管體製的設立從根本上解決了原衛生“單一部門”監管的諸多問題。

    一是解決了從“食品衛生”監管到“食品安全”監管的認識與問題。從“食品衛生”到“食品安全”的認識經曆了一個不算漫長的過程。2009年公布實施的《食品安全法》的立法啟動於2005年，立法項目最初的名稱為“《食品衛生法》修訂”，在立法調研的過程中
，隨著對“食品安全”概念的認識，最終確定為《食品安全法》的起草並最終得以出台。多部門監管體製的確立使食品安全“從農田到餐桌”的“全過程監管”思想在監管實踐層麵上成為可能。

    二是解決了監管力量與監管需求不匹配的問題。衛生行政部門的“食品衛生”監管體製是“單一部門”監管的典型模式。存在的缺陷並不僅僅是監管思想和理念的不到位
，還包括監管力量遠遠不能滿足客觀的需求
、監管措施、fangshifangfahejianguanliduyuxingshiyaoqiuxiangjushenyuandengqingkuang。dangshideweishengxingzhengbumenchengdanzheyiliaofangbingdengduoxiangxingzhengzhize，yijiyiyuanguanlidengxingyeguanlizhize
，“食品衛生”僅僅是其公共衛生職責中的一項。麵對隨經濟發展而劇增的食品安全問題，衛生行政部門即使全力以赴都不能很好應對
，更何況“食品衛生”監管隻是其“副業”、由其下屬的衛生監督所代行職責。多部門監管體製從監管力量上解決了這一問題。

    三是一定程度上解決了權利過於集中導致的 “規製被俘獲”和“尋租”問題。權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗[4]。“單一部門”體製極易產生相對的“絕對權力”。多部門監管使食品安全監管的權力分屬於不同部門
，並且由於食品生產經營活動之間的自然相關性，各部門之間自然形成了相互監督
、相互製約的現實。

    2
、在形式上實現了從某一食品生產經營行為的監管到從“農田到餐桌”的全過程監管。“從農田到餐桌”的(de)全(quan)過(guo)程(cheng)監(jian)管(guan)是(shi)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)監(jian)管(guan)的(de)基(ji)本(ben)思(si)想(xiang)之(zhi)一(yi)。實(shi)現(xian)這(zhe)一(yi)思(si)想(xiang)不(bu)僅(jin)需(xu)要(yao)與(yu)監(jian)管(guan)需(xu)求(qiu)相(xiang)適(shi)應(ying)的(de)專(zhuan)業(ye)監(jian)管(guan)執(zhi)法(fa)人(ren)員(yuan)隊(dui)伍(wu)
，並(bing)且(qie)還(hai)需(xu)要(yao)針(zhen)對(dui)不(bu)同(tong)類(lei)型(xing)食(shi)品(pin)生(sheng)產(chan)經(jing)營(ying)活(huo)動(dong)的(de)監(jian)管(guan)措(cuo)施(shi)
、方法與結果評估。多部門分環節監管在一定程度上做出了解決這個問題的嚐試。

    3、“分散化的公共治理”模式使食品安全監管的透明度、社會參與度發生顯著變化。多部門監管使得食品安全風險的信息不再是在一個封閉的“單一部門”內部流動，而“被迫”進行跨部門流動。這種信息流動隨著部門銜接的剛性需求
、“分環節問責製”力度的加大、以(yi)及(ji)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)統(tong)一(yi)目(mu)標(biao)的(de)整(zheng)合(he)要(yao)求(qiu)等(deng)因(yin)素(su)變(bian)化(hua)
，逐(zhu)漸(jian)變(bian)得(de)公(gong)開(kai)透(tou)明(ming)。加(jia)上(shang)政(zheng)府(fu)信(xin)息(xi)公(gong)開(kai)要(yao)求(qiu)的(de)力(li)度(du)不(bu)斷(duan)增(zeng)大(da)，食(shi)品(pin)安(an)全(quan)的(de)公(gong)眾(zhong)參(can)與(yu)度(du)在(zai)這(zhe)一(yi)時(shi)期(qi)發(fa)生(sheng)了(le)較(jiao)為(wei)顯(xian)著(zhu)的(de)變(bian)化(hua)。

    4
、“多部門”的協同治理推進了中國食品安全監管的曆史進程。對同一目標（保障食品安全）的不同治理（多部門監管）使很多過去被掩蓋的問題浮出水麵
，成為各部門經常爭論的話題。爭論的負收益可能是推諉扯皮
、“齊抓不管”，但dan是shi
，不bu容rong忽hu視shi的de一yi個ge正zheng收shou益yi是shi問wen題ti的de曝pu光guang與yu建jian立li在zai爭zheng論lun基ji礎chu之zhi上shang的de辨bian析xi。與yu問wen題ti被bei掩yan蓋gai相xiang比bi，問wen題ti的de暴bao露lu意yi味wei著zhe解jie決jue的de可ke能neng，而er爭zheng論lun往wang往wang是shi得de出chu正zheng確que結jie論lun的de必bi由you之zhi路lu。站zhan在zai曆li史shi的de今jin天tian回hui顧gu這zhe一yi時shi期qi各ge部bu門men的de爭zheng論lun，一yi個ge不bu爭zheng的de事shi實shi是shi：很多問題的解決真正推進了食品安全監管的發展。

    “負收益”分析

    1
、多部門監管的“邊界”不清導致權責不清、推諉扯皮
、“齊抓不管”的情況屢見不鮮，成為社會公眾詬病的眾矢之的。對同一公共事物的跨部門協同監管必然會出現協同不力的諸多問題。“邊界”不清便是其中之一。在這一時期，食品安全概念與如何監管的“新生態”狀態，和各部門“初學乍練”的“新生態”交織在一起，再加上分環節監管隻是一個基本分工
，對於具體職責確權在標準體係、風險管理、行為監管、行政處罰等諸多方麵都存在著需要進一步厘清的問題
，所以各部門之間的“邊界”模糊不清是一種客觀事實。出於“趨利避害”的“理性經濟人”選擇，各部門的推諉扯皮成為這一時期逐漸顯現的問題。在一定程度上造成了一些食品安全問題的監管“真空”。

    2
、各部門各自為政的監管模式導致食品安全監管的各自為政，造成信息溝通不暢、監管原則、製度、方法
、行為等不一致現象，客觀上造成了食品安全監管的“混亂”jumian。shipinanquanjianguanshijianlizaiyidingzirankexuezhuanyejichuzhishangdezhengfugonggongguanlishiwu。jiuzhuanyezhishiyujianguanjingyaneryan，chudangshifengongfuzecanyinfuwuhuanjiedeweishengxingzhengbumenyiwai
，nongye、質監、工商部門均屬嚴格意義上的“外行”。與此同時，各部門在各自的監管領域均有一套相對成熟固定的監管思想與實踐方法

，“路徑依賴”便自然而然地成為了各部門的選擇。如質監部門將食品安全法賦予的“食品生產許可”職責與其原來執行的“工業生產許可證管理製度”合二為一；工商部門對“食品流通許可”的具體做法基本參照《營業執照》的注冊方法，等。客觀來說，這種“路徑依賴”是可以理解的。但是卻對食品安全的統一監管原則形成了負麵影響。一個直觀的問題就是：食品生產經營者將無所適從。他們要在不同的“環節”按照不同部門的要求去辦理相關事項；而由於標準、檢驗檢測
、監管行為與方式、anjianzhabandengjutizhizexingshifangmiandechayi
，shipinshengchanjingyingzhetongyangdexingweiquehenkenengzaoyulaizibutongbumendebutongpanding。tongshi，youyubumenjiandeziranfenye，“信息割據”成為常態
，盡管有食安辦
、食品藥品監管部門等綜合協調部門的信息整合
，但是相對於大量需要無縫隙銜接的具體監管信息交流而言
，其作用並不明顯。

    3、食品安全監管的“無縫隙”化
、整體化要求無法實現
；無法適應食品生產經營活動和食品消費多樣化
、多元化的發展趨勢。形式上的多部門全過程分環節監管體製遭遇了跨部門協同監管的問題瓶頸。這種“縫隙”的存在使全過程監管的實際效果大打折扣
，食品安全整體化的目標在“協同困境”下難以實現。與這一監管體製困境形成對比的是：食(shi)品(pin)消(xiao)費(fei)隨(sui)著(zhe)社(she)會(hui)的(de)發(fa)展(zhan)呈(cheng)現(xian)出(chu)多(duo)元(yuan)化(hua)需(xu)求(qiu)的(de)趨(qu)勢(shi)，食(shi)品(pin)生(sheng)產(chan)經(jing)營(ying)活(huo)動(dong)在(zai)市(shi)場(chang)需(xu)求(qiu)的(de)驅(qu)動(dong)下(xia)也(ye)開(kai)始(shi)快(kuai)速(su)發(fa)展(zhan)。本(ben)已(yi)捉(zhuo)襟(jin)見(jian)肘(zhou)的(de)多(duo)部(bu)門(men)監(jian)管(guan)更(geng)加(jia)無(wu)法(fa)適(shi)應(ying)這(zhe)種(zhong)變(bian)化(hua)。在(zai)此(ci)形(xing)勢(shi)下(xia)，催(cui)生(sheng)了(le)當(dang)今(jin)食(shi)品(pin)藥(yao)品(pin)監(jian)管(guan)體(ti)製(zhi)的(de)改(gai)革(ge)。

二、當今食品藥品監管體製利弊分析

    當今全國食品藥品監管體製在兩個維度上存在著不一樣的情形：一是在部門設置的“橫向”維度上存在著食品藥品監督管理部門和市場監管部門的情況；二是在“縱向”維度上存在著“垂直”管理與“屬地”管理的情況。兩個維度的交叉使當今的食品藥品監管體製呈現出一種奇特的“混亂”局麵。

    （一）當今食品安全監管體製類型

    1

、“屬地管理”且省級為“食品藥品監管部門”、基層監管為市場監管部門的模式。代表省市：全國大部分省市。

    2、“垂直管理”的市場監管模式。代表省市:天津。

    3、“垂直管理”的食品藥品監管模式。代表省市：北京。

    （二）體製對比分析

    1、“屬地管理”模式與“垂直管理”模式的比較分析

    “屬地管理”模式是指基層食品藥品監管部門（市場監管部門）由同級地方人民政府管轄、即所謂“人
、財
、物”和工作均由同級地方政府負責的體製模式。

    “垂直管理”模式是指基層食品藥品監管部門（市場監管部門）由上級食品藥品監管部門管轄
、“人、財、物”和工作均由上級食品藥品監管部門負責的體製模式。

    從食品藥品監管的角度出發，兩種體製模式的對比與利弊分析如下。

    一是監管“驅動力”分析。

    食品藥品安全是關係到每一個人身體健康、生命安全的基本民生問題。對於這一“公共產品”本(ben)質(zhi)的(de)認(ren)識(shi)，在(zai)兩(liang)種(zhong)管(guan)理(li)體(ti)製(zhi)模(mo)式(shi)中(zhong)應(ying)該(gai)沒(mei)有(you)區(qu)別(bie)，也(ye)是(shi)食(shi)品(pin)藥(yao)品(pin)監(jian)管(guan)的(de)最(zui)根(gen)本(ben)的(de)驅(qu)動(dong)力(li)。但(dan)是(shi)，由(you)於(yu)同(tong)級(ji)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)和(he)上(shang)級(ji)食(shi)品(pin)藥(yao)品(pin)監(jian)管(guan)部(bu)門(men)的(de)職(zhi)責(ze)區(qu)別(bie)較(jiao)大(da)
，基(ji)於(yu)同(tong)一(yi)認(ren)識(shi)的(de)驅(qu)動(dong)力(li)並(bing)不(bu)相(xiang)同(tong)。地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)除(chu)了(le)需(xu)要(yao)對(dui)本(ben)地(di)區(qu)的(de)各(ge)種(zhong)安(an)全(quan)負(fu)責(ze)以(yi)外(wai)，還(hai)承(cheng)擔(dan)著(zhe)經(jing)濟(ji)發(fa)展(zhan)、社會穩定
、地區建設
、環境優化等很多公共管理職責。現實中“身兼數職”的地方政府實際存在著以下“驅動力”不足的情形：在多項政府績效評估麵前，完成能夠彰顯政績的經濟增長、財政稅收、社會穩定等指標自然會排在以“風平浪靜”為標誌的食品藥品安全監管前麵；在食品藥品監管力度加大、對地區食品藥品生產經營者違法行為的處罰往往會與生產經營者形成正麵博弈
，而這一博弈的第三方參與者――地方政府則可能由於“規製被俘獲”的原因
，以“維護地區經濟發展”等理由而明示或暗示監管部門“放水”
，這時候“屬地管理”的體製將形成負向“驅動力”。這並非是邏輯推斷
，在當今很多食品藥品監管“屬地管理”的地區這種情況並不罕見。

    就“驅動力”而言


，在“垂直管理”體製中
，同為食品藥品監管部門的上一級管理者則可以從體製上規避上述問題。不僅如此，在以“安全換市場”的問題博弈中，“垂直管理”體製還可以在一定程度上對地方政府形成製約。

    二是監管的“權責對應”關係分析。

    食品安全“屬地管理”的認識源於“權責對應”的思想，依據是剛剛修訂的《食品安全法》。本法第六條規定：“縣級以上地方人民政府對本行政區域的食品安全監督管理工作負責，統一領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作以及食品安全突發事件應對工作，建立健全食品安全全程監督管理工作機製和信息共享機製。”應當說
，“權責對應”的思想沒有問題。問題在於：奉行這一思想並不意味著應當將食品安全監管以“屬地管理”體製進行落實。因為各級地方政府應當全麵負責屬地的“食品安全”，而不僅僅是“食品安全監管”責任。眾所周知，食品安全的第一責任人是食品生產經營者。所以，地方政府應當以“屬地”的食品安全“源頭控製”為重點，從這一地區的發展布局、產業結構、招商引資政策等開始，以政策工具為主要手段，從政府管理的“源頭”對食品生產經營者進行安全規製。較之上述全麵規製手段，食品安全監管具有單一性
、滯後性、專業化、高成本等特點
，屬於行政部門的職責特征。將政府職責定位在“食品安全監管”方麵
，實際上是弱化了地方政府食品安全的管理能力與責任
，將食品安全的控製點後置
，與食品安全“源頭控製”的思想相悖。同時

，以食品安全法作為“屬地管理”的法律依據並不正確。食品安全法所指的“負責”是後文中的具體表述“統一領導、組織、協調食品安全監督管理工作”，而不是讓地方政府將具體承擔監管職責的執法隊伍“據為己有”。

    此外，將食品藥品監管部門“屬地管理”的做法與《藥品管理法》的規定不符。《藥品管理法》第五條第二款規定：“省、自治區
、直轄市人民政府藥品監督管理部門負責本行政區域內的藥品監督管理工作。省
、自治區、直轄市人民政府有關部門在各自的職責範圍內負責與藥品有關的監督管理工作。”據此規定，藥品監管職責在省級政府及同級食品藥品監管部門。“屬地管理”的體製並不適用於藥品監管。

    三是履職履責能力分析。

    食品安全監管是任何“單一部門”都不能包打天下的公共管理事物。“屬地管理”在綜合調度各部門執法資源、統一領導、協調指揮、聯合行動等方麵具有優勢。但是

，出於同樣的原因
，地方政府將食品藥品監管部門作為一支“綜合執法力量”而委派以其它執法任務的情況也屢見不鮮。而“垂直管理”的優勢在於其管理目標與職責的“專一”、指揮管理的專業化與排除地方幹擾的能力。此外，由於“屬地管理”體製對“人、財、物”的絕對控製。食品安全監管專業人員的非專業流動不能被排除，可能造成監管隊伍的專業素質下降、監管人員學習與提高專業能力的動力不足、監管目標短期化、表麵化等現象。

    2、“市場監管”體製與“食品藥品監管”體製的比較分析

    “市場監管”體製模式是將原工商、質監
、食品藥品等部門合並為一個行政監管執法部門的體製。這種改革的理論依據可以從“大部製”改革的理論中找到影子，現實的支持往往是以“機構人員得到精簡、監管力量整合、對市場主體的行政檢查整合”等作為體製的正收益評價。下麵
，本文就兩種體製的公共事物性質
、設計目標的可行性

、監管實踐中的問題等方麵進行對比分析。

    一是兩種體製的公共管理性質分析。

    如前文所述，食品藥品監管是對基本民生問題的規製，是聚焦食品藥品等這些特殊商品特定風險的公共管理行為，是以食品藥品的“市場化”為前提
、但並不局限於“市場”的全過程監管。但工商
、質監等部門的“市場監管”職責指向的是競爭秩序
、產品（商品）質(zhi)量(liang)優(you)劣(lie)等(deng)市(shi)場(chang)秩(zhi)序(xu)問(wen)題(ti)，盡(jin)管(guan)其(qi)中(zhong)某(mou)些(xie)問(wen)題(ti)可(ke)能(neng)會(hui)嚴(yan)重(zhong)到(dao)涉(she)及(ji)人(ren)身(shen)安(an)全(quan)，但(dan)也(ye)屬(shu)於(yu)非(fei)常(chang)態(tai)的(de)特(te)殊(shu)情(qing)形(xing)，就(jiu)一(yi)般(ban)而(er)言(yan)，其(qi)監(jian)管(guan)並(bing)不(bu)指(zhi)向(xiang)基(ji)本(ben)民(min)生(sheng)問(wen)題(ti)。

    所以
，就公共管理性質而言
，食品藥品監管不是“市場監管”
，其治理問題的重要性、治理幅度和治理目標均與“市場監管”截然不同。

    二是體製設計目標的可行性分析。

    從《食品安全法》、《藥品管理法》、《醫療器械監督管理條例》等法律法規和“三定方案”的規定分析

，食品藥品監管“一體化”（對“一體化監管”概念在後麵將做進一步分析）體製設計的目標主要是：整zheng合he食shi品pin藥yao品pin行xing政zheng監jian管guan職zhi責ze
，形xing成cheng專zhuan業ye化hua的de監jian管guan隊dui伍wu與yu職zhi能neng歸gui屬shu，規gui範fan食shi品pin藥yao品pin行xing政zheng執zhi法fa行xing為wei。從cong當dang前qian國guo家jia食shi品pin藥yao品pin監jian督du管guan理li總zong局ju以yi及ji各ge省sheng食shi品pin藥yao品pin監jian督du管guan理li局ju的de履lv職zhi情qing況kuang看kan
，目mu標biao的de設she計ji基ji本ben得de到dao實shi現xian：法律法規和食品安全標準在逐步建立與整合；食品藥品監管的各項製度設計正在不斷的統一完善之中；監管與執法行為在全國範圍內逐步規範。

    在《國務院關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若幹意見》中有這樣一段表述：“立足於促進企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇
、自主消費，商品和要素自由流動

、平等交換，建設統一開放
、競爭有序
、誠信守法、監管有力的現代市場體係。加快形成權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監管格局”。這一段表述可以視為“市場監管”體製設計的目標表達。以這樣的目標設計來衡量當今把食品藥品監管也納入其中的市場監管體製，可以發現，這個體製的目標實現與《若幹意見》中的表述存在著三點不一致：首先，關於市場監管的“立足點”與食品藥品監管的立足點基本完全不同；其次，建設現代市場體係的要求無法通過食品藥品監管實現；再次，食品藥品監管的目標實現（如保障公眾人體健康和生命安全等）在《若幹意見》中沒有相關的表述。可見，當今將食品安全監管也包括在內的市場監管體製與體製設計的“初心”，即目標設計目的存在著較大的差異。

    三是當今食品藥品監管實踐中若幹問題的分析。

    其一，食品藥品監管的專業化要求與市場監管體製下執法職責整合要求的衝突。
市場監管體製中，每一名執法人員都麵對著不同的監管執法知識、能力要求，無論是理論上還是實踐中

，都不可能做到同時精通食品藥品監管、工商行政管理
、質量監督管理等全部監管工作。然而，如果將執法人員按照不同的監管領域進行專業性職責劃分，則與“市場監管”建jian立li的de初chu衷zhong相xiang違wei背bei。另ling一yi方fang麵mian，市shi場chang監jian管guan部bu門men內nei部bu人ren員yuan的de崗gang位wei流liu動dong是shi這zhe一yi體ti製zhi建jian立li的de另ling一yi目mu的de，即ji實shi現xian監jian管guan力li量liang的de整zheng合he。但dan是shi現xian實shi中zhong可ke能neng出chu現xian的de真zhen實shi情qing況kuang是shi：專業人員可能會以“工作需要”等各種理由被調離專業崗位，專業監管需求被“工作需要”的理由所屏蔽。

    其二，基層監管執法存在著避重就輕
、避難就易等的“理性經濟人選擇”、權力過大的“尋租”
、以及監管“幅度”過寬而導致的“深度”不夠的情形。

    不(bu)同(tong)監(jian)管(guan)領(ling)域(yu)的(de)執(zhi)法(fa)難(nan)度(du)存(cun)在(zai)著(zhe)差(cha)異(yi)
，問(wen)責(ze)的(de)力(li)度(du)也(ye)差(cha)別(bie)很(hen)大(da)。尤(you)其(qi)是(shi)近(jin)年(nian)來(lai)，食(shi)品(pin)藥(yao)品(pin)監(jian)管(guan)的(de)問(wen)責(ze)力(li)度(du)越(yue)來(lai)越(yue)大(da)。出(chu)於(yu)容(rong)易(yi)完(wan)成(cheng)和(he)免(mian)責(ze)的(de)“理性經濟人選擇”
，基ji層ceng執zhi法fa人ren員yuan往wang往wang會hui選xuan擇ze工gong商shang職zhi責ze等deng以yi秩zhi序xu維wei護hu為wei目mu標biao的de工gong作zuo任ren務wu崗gang位wei。市shi場chang監jian管guan的de行xing政zheng權quan力li覆fu蓋gai了le一yi個ge市shi場chang經jing濟ji主zhu體ti幾ji乎hu全quan部bu的de行xing為wei規gui製zhi，為wei權quan力li尋xun租zu預yu設she了le可ke能neng的de空kong間jian。另ling外wai，在zai管guan理li學xue中zhong，管guan理li的de“幅度”與“深度”成反比是一個常識。市場監管的幅度之廣，足以造成監管人員“走馬觀花”式的監管方式。或許這種“一批大簷帽隻去一次”的監管可以讓企業倍感輕鬆，但卻可能付出公眾身體健康甚至生命安全得不到有力保障的代價。

    其三
，上下體製不統一、再加上“屬地管理”的模式，食品藥品監管的困境形成了“疊加”的趨勢。

    “2015年以來
，部分市縣將新組建的食品藥品監管部門與工商、質檢、物價等部門合並為‘多合一’的市場監管局。這一方麵有利於精簡機構，整合行政執法力量；但是，另一方麵也有些地方弱化了食品安全監管職能。基層建立了市場監管部門
，上一級仍是食品藥品監管
、工商、質檢等部門
，上級多頭部署，下級疲於應付，存在不協調等情況。同時，監管機構名稱標識不統一、執法依據不統一
、執法程序不統一、法律文書不統一等問題，影響了法律實施的效果。”[5]“監管體製機製需要進一步研究，‘多合一’的市場監管局有利於精簡機構，但也在有些地方弱化了食品安全監管職能”[6]。全國人大在對部分省市進行《食品安全法》執法檢查時發現了市場監管體製存在的部分問題
，其中
，上級部門分別設立
、基層執法機構統一為市場監管機構的體製暴露出來的問題尤為突出。“政出多門”曆來是行政執行的大忌
，出現問題並不足為怪。在此問題百出的體製上再疊加“屬地管理”體製，市場監管部門可以堂而皇之地拒絕執行上級監管部門的要求，食品藥品監管的“最後一公裏”問題由此而凸顯。

    三
、食品藥品監管體製的發展分析：建立統一、權威、高效的食品藥品監管體製，努力實現食品藥品監管“一體化”目標

    通過以上的分析可以看出，“橫向”的市場監管體製與“縱向”的屬地管理體製不適合我國食品藥品監管的需要，應當盡快予以修正。

    benwenrenwei，shipinyaopinjianguantizhidegaigeshangweiwancheng
，yingdangyiwoguodejibenguoqingweichufadian，yidangqiandexingzhengshengtaiweijichu，jinkuaijiangshipinyaopinanquanjianguantizhicongbujuyou“同質性”的市場監管體製當中“剝離”出來，構建“統一、權威、高效”的食品藥品監管體製，努力實現食品藥品安全“一體化”監管。

    （一）告別“單一部門監管”與“多部門監管”的曆史
，努力實現食品藥品安全的“一體化監管”目標。
  
    許多反對多部門監管的文章提出“單一部門監管”才是解決食品安全問題的正確路徑。或許他們真正想說的是“一體化監管”。與“單一部門監管”的本質區別在於：“一體化監管”是指以食品藥品安全的客觀屬性為依據
，以公共管理的“權、責、能”的科學配製為原則，將具有“同質性”的監管職責盡量交由同一行政部門
；監管部門之間的“邊界”由食品藥品安全的“異質性邊界”和科學分工的原則所決定；部門之間的無縫隙銜接則依靠製度、績效與問責。在“監管全覆蓋”的前提下
，盡量減少監管部門的設置；在科學管理的前提下，盡量滿足食品藥品監管對行政資源的需求。形成監管目標清晰明確、監管部門職責清晰、監管執法深入到位、全過程監管無縫隙銜接的統一、權威、高效的食品藥品監管體製。

    （二）建立“統一、權威、高效”的食品藥品監管體製是實現食品藥品監管一體化目標的唯一路徑。

    “統一、權威
、高效”的食品藥品監管體製至少應當包括以下三個方麵的特征。

    1、將食品藥品監管從非“同質性”的市場監管體製中“剝離”，從國家到鄉鎮一級自上而下建立專業的食品藥品監管執法機構。

    隻zhi有you將jiang監jian管guan的de載zai體ti職zhi責ze清qing晰xi明ming確que，並bing去qu除chu與yu食shi品pin藥yao品pin監jian管guan無wu關guan的de職zhi責ze，食shi品pin藥yao品pin監jian管guan的de專zhuan業ye化hua特te征zheng才cai能neng予yu以yi凸tu顯xian，其qi專zhuan業ye化hua監jian管guan的de作zuo用yong才cai能neng夠gou得de以yi發fa揮hui。國guo家jia層ceng麵mian各ge項xiang關guan於yu食shi品pin藥yao品pin安an全quan保bao障zhang的de“頂層設計”keyizuidachengdudedaodajicengzhifacengmian。shipinyaopindewentidedaozhenzhengdeguanzhuyujishidehuiying。jianguanzhifaduiwudezhuanyehuasuzhitishenghuodedonglihegongzuoshijiandeduanlianjihuijiangdafutigao。

    2、實行省以下食品藥品監管部門“垂直管理”的體製
，建立國家“權威”的食品藥品監管指揮
、調度體係。

    “地方割據”的食品藥品監管體製根本無法滿足食品藥品安全保障的需要。實行“垂直管理”
，可以樹立食品藥品監管自上而下的權威
，排除種種外部幹擾。保證政令暢通，使包括行政許可、監督檢查、行政處罰等各項具體措施的行政監管到位並切實發揮作用。“垂直管理”的體製還可以在一定程度上使食品藥品監管部門有可能對地方政府的食品藥品安全責任落實情況予以監督和“糾錯”，避免地方政府因其它種種理由而以食品藥品安全為“交換條件”的“理性經濟人選擇”。當然，“垂直管理”並不是不要地方政府的領導

，食品安全監管工作還應當依法接受地方政府的統一領導，以充分保證監管與屬地的特點相適應。

    3、大幅度增加食品藥品專業監管執法人員的數量，提高執法人員素質
，壯大食品藥品監管執法隊伍
，形成強大的專業化監管部門。

    食品藥品安全是基本民生問題，是體現我黨執政能力的大問題，是關乎政府形象和公共管理水平“及格”與否的關鍵性問題。在這樣的監管要求下，不應當以“控製編製預設、精簡公務員隊伍”為惟一的標準來衡量食品藥品監管執法隊伍的建設，也不能以“市場監管”體製的形勢在表麵上解決食品藥品監管專業化力量不足的問題。應當正視當前食品藥品監管執法隊伍人員不足、專業化監管力量水平還與監管需要相距甚遠的現實。從基本民生保障的高度解決這個問題。在明確建立“垂直管理”deshipinyaopinjianguantizhidetongshi
，yingdangjinyibukaolvkexuezhegezhuanyehuaxingzhengjianguanbumendejigoushezhiyurenyuanpeibei
，zaikexueceliangdejichushangbuduandongtaitiaozheng，yimanzushipinyaopinanquanbaozhangdexuyao。

    食品藥品監管體製的改革與確立並不僅僅是食品藥品監管部門的事情，而是關係到食品藥品安全保障目標能不能真正實現、人民群眾飲食用藥能否“放心”的大事。對體製的分析研究不應當偏離這個基本目標。“不忘初心”的改革才是有意義的改革。

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[1]以下內容可參見冀瑋“中國食品安全監管的曆史變遷“一文，國家自然科學基金2012年度資助項目，項目名稱《整體政府視角下的中國政府跨部門協同機製研究》，批準號71173004。
[2]劉亞平著《走向監管國家——以食品安全為例》中央編譯出版社，2011年5月，p31
[3]參見冀瑋“多部門食品安全監管的必要性分析”《中國行政管理》2012年第一期
[4]英國思想史學家阿克頓勳爵(1832-1902):
[5]全國人大常委會委員長張德江向全國人大常委會第二十一次會議作的關於《食品安全法》實施情況的執法檢查報告
[6]同上