一、《條例》修訂的背景及意義

 

　　（一）《條例》修訂的背景

 

　　2008年，我國發生震驚中外的三聚氰胺奶粉事件，教訓深刻、影響深遠。2009年，我國出台了《食品安全法》及實施條例
，從法律製度層麵構建了食品安全防火牆。十年來
，全社會和政府都把食品安全問題作為頭等重要的大事
，從生產、流通、餐飲、農業、進出口等各個環節進行有效治理，取得了十分顯著的成效。表現在食品安全監督抽查合格率穩定在90%以上
，食品安全事故數量減少，食品質量提升等方麵。但是由於種種原因，長期積累的食品安全問題還沒有得到根本解決。

 

　　當(dang)前(qian)我(wo)國(guo)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)的(de)基(ji)本(ben)態(tai)勢(shi)總(zong)體(ti)向(xiang)好(hao)
，但(dan)依(yi)然(ran)嚴(yan)峻(jun)。總(zong)體(ti)向(xiang)好(hao)

，是(shi)由(you)於(yu)隨(sui)著(zhe)我(wo)國(guo)經(jing)濟(ji)社(she)會(hui)的(de)發(fa)展(zhan)
，人(ren)們(men)對(dui)食(shi)品(pin)的(de)需(xu)求(qiu)已(yi)經(jing)從(cong)生(sheng)理(li)需(xu)要(yao)到(dao)安(an)全(quan)需(xu)求(qiu)，再(zai)到(dao)健(jian)康(kang)需(xu)要(yao)不(bu)斷(duan)升(sheng)級(ji)和(he)擴(kuo)大(da)。食(shi)品(pin)的(de)供(gong)給(gei)也(ye)逐(zhu)步(bu)從(cong)小(xiao)農(nong)經(jing)濟(ji)、簡單加工向工業化、現代化、高級化加快轉型。再加上相關法律製度的確立以及在此基礎上進行科學、嚴格、規範化的監督管理，決定了我國食品安全水平越來越高的總體趨勢。另一方麵，由於高質量食品供給能力的短缺
、監管資源和能力不足，導致在轉型期內我國食品安全問題仍處在多發、高發階段
，依然形勢嚴峻。根據市場監管總局發布的數據顯示，我國年均食品安全案件在20萬起左右。每年食品生產因腐爛變質、亂添加等因素導致不合格食品的出現。據筆者估算，我國每年食品損失將會達到近1.2萬億元。在此背景下
，《條例》的出台
，對於促進食品安全生產高質量發展，提升食品安全水平，提供了堅實的製度保障。

 

　　（二）《條例》使相關法律製度進一步完善

 

　　《條例》是《食品安全法》的配套行政法規，使相關製度進一步細化
、實化、深化，提升了法律的製度價值。從2009年到2019年十年間
，《食品安全法》數次修改，其中2015年的改動幅度最大。從原來的104條增加到154條，有近70%的條款內容做了修改。特別是一些重要監管製度做了相應調整和創新之後，迫切需要《條例》在執行層麵使之具體化、程序化
，有利於增強法律的權威性、科學性、合理性，更有針對性地解決食品安全問題。新《條例》的出台
，滿足了這方麵的需要。

 

　　（三）《條例》為監管體製的變化提供了製度保障

 

　　食品安全監管的責任主體之一是各級政府及相關職能部門。厘清各自職能邊界，形成各司其職、分工合作的監管主體，對於食品安全至關重要。自2009年以來，為解決多頭管理、交叉重複的監管體製
，我國進行多次政府機構改革。其中有兩次變動較大：一次是2013年nian成cheng立li了le國guo家jia食shi品pin藥yao品pin監jian督du管guan理li總zong局ju
，把ba由you原yuan國guo家jia質zhi檢jian總zong局ju對dui生sheng產chan領ling域yu食shi品pin安an全quan監jian管guan職zhi能neng與yu機ji構gou和he由you原yuan國guo家jia工gong商shang總zong局ju對dui流liu通tong領ling域yu食shi品pin安an全quan監jian管guan的de職zhi能neng與yu機ji構gou一yi並bing劃hua歸gui新xin建jian的de食shi藥yao監jian總zong局ju
，形xing成cheng食shi品pin生sheng產chan、流通、餐飲等環節相對統一監管
；另一次是2018年機構改革，成立國家市場監督管理總局，把原國家工商總局、原國家質檢總局、原yuan國guo家jia食shi藥yao監jian總zong局ju合he並bing，相xiang關guan職zhi能neng做zuo了le較jiao大da調tiao整zheng。監jian管guan主zhu體ti的de變bian動dong，給gei法fa律lv製zhi度du的de實shi施shi帶dai來lai重zhong大da影ying響xiang
，急ji需xu修xiu改gai相xiang應ying法fa律lv法fa規gui內nei容rong以yi適shi應ying機ji構gou改gai革ge的de新xin要yao求qiu。《條例》的修訂為食品安全監管體製改革提供了法律製度的保障。

 

　　（四）《條例》在食品安全監管製度創新方麵做了有益探索

 

　　20年來，我國食品安全監管製度和體製不斷改革

，積極探索，積累了不少經驗。《條例》作為國務院行政法規
，一方麵在執行層麵完善法律實施；另一方麵把一些好的經驗和做法寫入法規，在製度創新上進行積極探索。《條例》在這方麵既有不少創新亮點，也有尚待實踐檢驗的嚐試。

 

　　二


、《條例》建構的新製度規範

 

　　新修訂的《條例》，共10章86條。較2016年2月實施的《食品安全法實施條例》增加了22條，有不少新內容、新亮點。

 

　　（一）首次把政府食品安全監管職責延伸到鄉鎮和街道辦事處

 

　　《條例》第四條明確規定，鄉鎮人民政府和街道辦事處應當支持、協助縣級人民政府食品安全監管部門及其派出機構依法開展食品安全監督管理工作。這是對我國食品安全監管體製的重要完善
，也是對《食品安全法》的重要補充，對進一步加強全方位的食品安全監管具有重大意義。鄉鎮和街道是社會的基礎層麵，基礎不牢、地(di)動(dong)山(shan)搖(yao)。基(ji)層(ceng)是(shi)一(yi)線(xian)，問(wen)題(ti)在(zai)一(yi)線(xian)。基(ji)層(ceng)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)問(wen)題(ti)不(bu)好(hao)轉(zhuan)，總(zong)體(ti)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)形(xing)勢(shi)不(bu)可(ke)能(neng)根(gen)本(ben)好(hao)轉(zhuan)。縣(xian)級(ji)政(zheng)府(fu)及(ji)相(xiang)關(guan)機(ji)構(gou)要(yao)把(ba)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)監(jian)管(guan)職(zhi)責(ze)延(yan)伸(shen)到(dao)鄉(xiang)鎮(zhen)、街道。鄉鎮政府、街道辦事處有責任支持、協助食品安全監管工作
，從而在監管體製上消除死角，築牢食品安全的根基。

 

　　（二）首次把食品安全知識納入國民素質教育體係

 

　　《條例》第di五wu條tiao規gui定ding，國guo家jia把ba食shi品pin安an全quan知zhi識shi納na入ru國guo民min素su質zhi教jiao育yu內nei容rong，普pu及ji食shi品pin安an全quan科ke學xue常chang識shi和he法fa律lv知zhi識shi，提ti高gao全quan社she會hui的de食shi品pin安an全quan意yi識shi。這zhe是shi一yi項xiang重zhong大da製zhi度du創chuang新xin
，也ye是shi食shi品pin安an全quan風feng險xian防fang範fan的de根gen本ben舉ju措cuo。教jiao育yu是shi根gen本ben，教jiao育yu是shi關guan鍵jian。隻zhi有you全quan民min食shi品pin安an全quan意yi識shi大da大da提ti高gao，才cai能neng建jian起qi防fang範fan食shi品pin安an全quan風feng險xian的de萬wan裏li長chang城cheng。在zai這zhe方fang麵mian，日ri本ben走zou在zai了le前qian麵mian。100多年前
，日本率先提出“食育”的概念，把吃什麼、怎麼吃、吃多少等飲食內容、習慣、衛生
、健康等引入教育內容。中國雖然以食文化聞名天下
，但安全教育還有所欠缺。2003年的“非典”
、今年的新型冠狀病毒感染肺炎

，兩場震驚全世界的重大疫情都與不良飲食習慣密切相關。由此可見，食育是最基礎、最重要的教育，食品安全教育重於泰山。應當從幼兒園、小學開始，一直到大學乃至終身教育，把食育作為重要的內容納入國民教育體係。

 

　　（三）《條例》強化了食品安全風險監測的製度效用

 

　　食品安全風險監測是《食品安全法》確立的一項安全防範製度，旨在由專業技術機構運用技術手段對食源性疾病
、食(shi)品(pin)汙(wu)染(ran)以(yi)及(ji)食(shi)品(pin)中(zhong)有(you)害(hai)因(yin)素(su)進(jin)行(xing)監(jian)測(ce)，防(fang)範(fan)重(zhong)大(da)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)事(shi)故(gu)發(fa)生(sheng)。這(zhe)是(shi)借(jie)鑒(jian)國(guo)外(wai)先(xian)進(jin)經(jing)驗(yan)
，側(ce)重(zhong)預(yu)防(fang)為(wei)主(zhu)的(de)專(zhuan)業(ye)技(ji)術(shu)措(cuo)施(shi)，十(shi)年(nian)來(lai)發(fa)揮(hui)了(le)重(zhong)要(yao)作(zuo)用(yong)。《條例》第六條和第七條對這一製度做了進一步細化規定，使風險監測的結果得到了充分利用，風險監測工作更富實效。如《條例》guifanlefengxianjiancedebutongbumenyaojianlihuishangjizhi
，xingchengdefengxianfenxibaogaoyaojishibaobenjirenminzhengfuheshangjizhuguanbumen。tebieshizaiquerenfengxianjiancejieguobiaomingcunzaishipinanquanyinhuanshi，yaojishitongzhixiangguanshipinshengchanjingyingzhe。shipinshengchanjingyingzhejiedaotongzhihouyingdanglijizizha
，faxianwentiyaoanfalvguidingcaiqucuoshi，tingzhishengchan、經(jing)營(ying)，實(shi)施(shi)食(shi)品(pin)召(zhao)回(hui)

，並(bing)報(bao)告(gao)情(qing)況(kuang)。這(zhe)種(zhong)直(zhi)通(tong)車(che)式(shi)的(de)規(gui)定(ding)
，提(ti)高(gao)了(le)工(gong)作(zuo)效(xiao)率(lv)，落(luo)實(shi)了(le)生(sheng)產(chan)經(jing)營(ying)者(zhe)的(de)主(zhu)體(ti)責(ze)任(ren)，可(ke)以(yi)最(zui)大(da)限(xian)度(du)地(di)防(fang)範(fan)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)事(shi)故(gu)的(de)發(fa)生(sheng)，是(shi)製(zhi)度(du)性(xing)優(you)化(hua)的(de)一(yi)大(da)進(jin)步(bu)。美(mei)中(zhong)不(bu)足(zu)的(de)是(shi)，《食品安全法》確立的食品安全風險評估製度、風險監測製度和監督抽查製度，在實施中存在不同部門、技術機構間交叉重複、資源浪費
、企業負擔重等問題，本次修訂尚未有效解決，需要引起關注。

 

　　（四）進一步完善食品安全的標準化製度

 

　　標準是判斷食品安全與否的基礎依據，標準化製度的完善是解決食品安全問題的重要基礎建設。《條例》第十二條明確規定，特殊食品不屬於地方特色食品，不得製定食品安全地方標準。這一規定對保健食品、特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方食品等特殊食品強化統一
、規範管理
，防止地方保護主義和不正當競爭具有重要作用。《條例》還特別強調了標準的公開問題。第十四條第二款規定：“食品生產企業製定企業標準的，應當公開，供公眾免費查閱”。標準要公開透明，才能更有利於接受各方麵的監督

，提高食品安全水平。值得指出的是，食品標準是一個係統
，是個“大家族”。食品安全標準是食品安全的底線和基本保障。到2018年4月，我國已發布食品安全國家標準1224項，涉及各類指標近2萬wan項xiang，初chu步bu建jian成cheng食shi品pin安an全quan強qiang製zhi標biao準zhun體ti係xi。我wo國guo食shi品pin標biao準zhun化hua建jian設she無wu論lun在zai數shu量liang上shang還hai是shi質zhi量liang上shang較jiao發fa達da國guo家jia都dou還hai有you不bu小xiao差cha距ju。為wei真zhen正zheng保bao障zhang食shi品pin安an全quan，僅jin有you強qiang製zhi性xing標biao準zhun是shi不bu夠gou的de，還hai應ying當dang建jian立li健jian全quan食shi品pin生sheng產chan的de質zhi量liang標biao準zhun、包裝標準
、加工工藝

、運輸
、儲存
、標簽
、餐飲服務管理

、檢驗方法
、基礎通用
、營養健康等一係列非強製性的標準
，全方位保障食品安全。除國家、地方政府製定強製標準外，還應鼓勵行業、協會、社團，特別是企業製定和執行數量更多、質量更高的食品標準，構建食品標準化體係。而公開透明，切實認真執行標準
，則是標準化製度建設的關鍵所在。

 

　　（五）從製度和機製層麵更進一步規範食品生產經營行為

 

　　一是在生產經營許可製度方麵，《條例》把有效期由原來的3年改為5年。既減輕了企業負擔
，又有利於實施相對穩定的動態監管。

 

　　二是在建立食品安全全程追溯體係方麵，《條例》dishiqitiaohedishibatiaoxihualefalvguiding，mingquelexiangguanzerenyiwu。zhengfuyouguanbumenfuzetichuzhuisutixidejibenyaoqiu，zhidaoshengchanjingyingzhejianlihewanshantixi
，zhongdianjiandufengxiangao、銷量大的食品追溯體係建設。食品安全追溯體係的建立主體是食品生產經營者，依照規定記錄保存相關信息，保證食品可追溯。

 

　　三是突出重點、細化規定。《條例》對學校、托幼、養老
、工地等集中用餐食堂
、網絡交易第三方平台提供者
、轉基因食品、輻照食品

、特殊食品、保健食品、特殊醫學配方食品
、嬰配食品、回收食品等重點單位、重點關注的食品，作出更為明確細致的規定
，進一步明確了生產經營者的主體責任和義務，對生產、流通、餐飲、運輸
、存貯等各個環節的食品安全提出規定性要求，使相應的製度和機製更加完善。

 

　　（六）加強食品檢驗的製度建設

 

　　一是強化食品抽樣檢驗的標準
、方法要求。《條例》規定，對食品抽樣檢驗，必須按照相關標準技術要求以及檢驗方法進行。特殊情況如可能摻雜摻假的食品
、案件調查
、事故處理等，可由國務院食安部門製定相應檢驗項目和方法。檢驗方法的規定
，對於確保檢驗數據的精準性

、一致性
、科學性具有重要價值。

 

　　二er是shi強qiang調tiao食shi品pin檢jian驗yan機ji構gou的de資zi質zhi合he法fa性xing。出chu具ju食shi品pin檢jian驗yan信xin息xi的de機ji構gou，必bi須xu依yi法fa取qu得de資zi質zhi認ren定ding，否fou則ze檢jian驗yan結jie果guo無wu效xiao，並bing要yao受shou到dao相xiang應ying處chu罰fa。食shi品pin安an全quan不bu僅jin要yao靠kao法fa律lv約yue束shu


、政府監管、企業自律，而且還要靠標準、計量、檢驗檢測、實驗室、數據報告方麵的技術支持。而檢驗機構的公信力、檢驗報告的科學性
、準確性和權威性
，在某種程度上是食品安全的生命線。到2018年底，我國各類檢驗機構39472家

，年出具檢驗報告4.28億份，全年營收2810億元。其中通過國家資質認定的食品及食品接觸材料的檢驗檢測機構3398家。簡言之，隻有這3398jiahuodezizhirendingdejianyanjigouchujudeshipinjianyanbaogaocaijuyoufalvxiaoli。jiaqiangduijianyanjigoudefalvguifan，duishipinanquanzhiguanzhongyao。woguojianyanjigoushichangfazhanxunmeng，suiqudelechangzujinbu，danyecunzai“小、散、多、重
、亂”的現象，迫切需要法律規範、依法管理、依法經營、依法檢驗，建議加快研究製訂我國的《實驗室管理法》。

 

　　（七）進一步完善進出口食品監管製度

 

　　進出口食品安全是我國食品安全整體狀況的重要內容。隨著我國對外開放的發展，進出口食品規模逐年擴大。據海關統計，2019年1—10月，我國進口食品金額為3.55億美元，出口食品為2.51億美元
，分別增長10.8%和0.9%。以口岸為界，一邊是國內市場，另一邊是國外進口生產企業和進口商，決定了這種管理有其特殊性。《食品安全法》立足國情，借鑒國際經驗
，設立了進口食品的進口商、代理商備案、境外食品生產企業注冊、口岸查驗、風險預警
、標準、標簽
、認證等一係列製度。《條例》進一步細化流程，明確主體責任

，更具操作性。特別要求進口商要建立境外出口商
、境外生產企業的審核製度，重點審查其執行相關法規、標準、zhilianganquanbaozhangjishianfengxianfangkongcuoshidengqingkuang，lvxingzhutizeren。duitongguoxiangguanrenzhengdejingwaiqiye

，renzhengjigouyaochixugenzongtiaozha
，faxianwentijishichuzhi。《條例》還專門強調出入境檢驗檢疫部門要嚴格執行風險預警製度，發現食品安全嚴重問題，及時發出警報，做出退貨
、銷毀、限製、zantinghuojinzhijinkoudejueding。zaijingjiquanqiuhuabuduanshenhuazhiji，yikouanjianyanweihexindejinchukoushipinjianguan，jiyaotongguoneishichangjianguanyouxiaoxianjie，youyaotongguojiguanliyizhi，shixuyaoshenruyanjiudewenti。

 

　　（八）進一步完善食品安全的監管製度

 

　　《條例》在強化監管製度方麵有所突破和創新，不少內容是首次規定。

 

　　一是《條例》體現了監管下沉，強化設區市級政府的監督責任，在監督檢查權
、行政執法權等方麵，明確規定了上級監管部門對下級監管部門管理的食品生產經營者具有隨機檢查權、組織異地檢查權，對下級管轄的案件有直接查處權和指定管轄查處權
，其目的是打破地方保護，提高效率和監管水平。

 

　　二是《條例》首次明確建立食品安全檢查員製度。加強職業化
、專業化食品安全檢查員隊伍建設，加強培訓教育，提高監管能力
，充實人力資源，是保障食品安全的必要條件。

 

　　三是《條例》首次建立了內部“吹哨人”製度。

 

　　第(di)五(wu)十(shi)九(jiu)條(tiao)提(ti)到(dao)，對(dui)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)違(wei)法(fa)行(xing)為(wei)實(shi)行(xing)舉(ju)報(bao)獎(jiang)勵(li)製(zhi)度(du)時(shi)，特(te)別(bie)強(qiang)調(tiao)企(qi)業(ye)內(nei)部(bu)人(ren)舉(ju)報(bao)本(ben)單(dan)位(wei)違(wei)法(fa)犯(fan)罪(zui)行(xing)為(wei)的(de)
，加(jia)大(da)獎(jiang)勵(li)力(li)度(du)，對(dui)舉(ju)報(bao)人(ren)給(gei)予(yu)合(he)法(fa)保(bao)護(hu)。這(zhe)對(dui)遏(e)製(zhi)企(qi)業(ye)食(shi)品(pin)安(an)全(quan)違(wei)法(fa)犯(fan)罪(zui)將(jiang)會(hui)起(qi)到(dao)重(zhong)要(yao)作(zuo)用(yong)。

 

　　四是《條例》首次提出建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒機製，建立信用檔案
，建立黑名單製度，這是一種探索。筆者認為
，在上位法依據
、操作程序
、尺度、救濟方式、效果等方麵還存在很多問題的情況下
，對失信聯合懲戒和黑名單製度要慎用、少用，最好是把各種複雜的法律關係研究清楚後再用。

 

　　（九）進一步強化了食品安全違法責任

 

　　《條例》從第六十七條到第八十五條進一步明確細化了相關法律責任，細化、補充、增設了相應罰責，使法規更具操作性、執行性和權威性，成為一部“有牙齒”的良法。

 

　　一是進一步細化了情節嚴重情形。違法行為情節嚴重的應當加重處罰。但什麼是情節嚴重情形
，《條例》第六十七條對此有明確規定
，如違法行為涉及產品貨值金額2萬元以上或違法行為持續三個月以上的
、造成食源性疾病出現死亡病例或30人以上患病的，以及拒絕、逃避監督檢查等情況。

 

　　二是增設了雙重處罰條款。以往企業有食品安全違法行為，處罰對象大多數是法人單位。《條例》第七十五條規定，在三種條件下，除了對企業進行處罰以外


，還要對單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以其上一年度收入的1倍以上10倍以下罰款。這一處罰規定，體現了責任到人
、責任到崗、責任到心的方針

，會鞭策企業管理者、負責人、當事人更加盡職盡責
、盡心盡力，努力防範食品安全風險，提升企業管理能力。

 

　　三是細化了食品安全行政監管部門同公安司法機關的協作、銜xian接jie和he相xiang互hu配pei合he的de規gui定ding。保bao障zhang食shi品pin安an全quan不bu僅jin要yao靠kao行xing政zheng監jian管guan部bu門men的de工gong作zuo，也ye要yao靠kao公gong安an司si法fa部bu門men的de努nu力li，更geng要yao靠kao全quan社she會hui合he力li形xing成cheng社she會hui共gong治zhi的de格ge局ju，方fang能neng奏zou效xiao。行xing政zheng監jian管guan、行政執法同公安執法之間，不但要各司其職、依法行政、依法執法
，而且要彼此相互銜接、相互支持
、協調配合，才能實現經濟社會健康有序發展。《條例》對食品安全監管部門與公安機關在執法辦案
、案件移交
、材料交接

、信息通報、法律適用、相互協調等方麵做了比較具體的規定
，從而促進不同職能部門（比如行政、公安、司法）之間形成合力，更嚴謹地依法行政、依法執法
，提高食品安全的整體水平。

 

　　（作者係中國質量萬裏行促進會會長 劉兆彬
，原國家質量監督檢驗檢疫總局總工程師）